【PPP案例】市政道路PPP案例評析
文/杜繼鋒 大成PPP應用研究課題組秘書長
資料來源/原作者：
1.趙超霖：中國經濟導報記者
《國內首個市政道路PPP安慶外環北路項目簽約項目》
http://www.chinadevelopment.com.cn/sz/gn/2015/05/897788.shtml
2.李宏：安慶新聞網
《安慶外環北路工程PPP項目簽約儀式舉行》
http://www.aqnews.com.cn/html/anqingxinwen/anqingyaowen/201505/189784_20150507_1.html
簽約時間：2015年5月6日
簽約雙方：
甲方（項目實施機構）：安慶市住房和城鄉建設委員
乙方（社會資本）：北京城建設計發展集團股份有限公司
項目公司：中標社會資本與市城投公司共同組建項目公司。
項目概況：
外環北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區主干路系統的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區的主要干道。本段起點位于機場大道西側500米，終點位于皖江大道交口，道路設計全長約14.93公里（橋隧比為28.68%），道路等級為城市主干路，設計速度60km/h，設計標準軸載為BZZ-100，荷載等級為城市-A級。根據安發改許可[2014]200號，本項目概算總投資約22.3億人民幣，其中建安工程費用約18.3億元人民幣。
招標形式：
政府方牽頭部門：安慶市住建委（市公管局）
2015年1月9日公開招標，最終北京城建設計發展集團公司中標。
地方融資平臺不參加招標，待中標人確定后，參股PPP項目公司。
“特許經營年限”及“政府采購服務年度支付比例”，列為投標可變動項。在可用性服務費年支付比例方面，社會資本可根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇可用性服務費支付年限（7-11年均可）及年支付比例上限之內的支付比例。
PPP核心架構：
項目采取DBFO的運作方式，由政府將市政道路項目的設計（設計優化）、投資、融資、建設、運營維護等全部交給社會資本占大股東的項目公司。類似于BT+O的捆綁、混搭PPP模式。
項目合作期限為13年，其中建設期兩年，運營期11年。
政府方有權監督和評價PPP項目公司的建設、運營標準及績效，有獎罰機制且與年度財政付費金額掛鉤。政府方需支付的總費用金額、年度費用金額及其計算、調整公式等核心《PPP合同》條款，不詳。
項目公司所必須自有的項目股本金比例，及未來銀團融資比例和安排，不詳。
項目亮點：
“以往市政道路項目市場化通常采用BT模式。而這一項目之所以被冠以PPP模式，在于對PPP核心特征的把握。例如長期合作（相比BT模式下的3-5年，市政道路PPP可以達到10年以上）、績效導向（相比BT模式下社會資本僅承擔融資、建設職能，市政道路PPP增加了運營維養的內容，并將付費與運營維養績效掛鉤）、風險最優分配（相比BT模式下社會資本僅承擔融資和部分建設風險，市政道路PPP對項目全生命周期內的風險進行了分配，尤其是建設風險這部分，由于將運行維護風險轉移給社會資本，可以倒逼社會資本在建設環節提高工程質量）。”李競一，擔任本項目全程交易顧問的上海濟邦投資咨詢有限公司董事副總經理。
1、創新“政府購買服務”方式，由采購建筑改為采購服務。由政府通過向項目公司支付可用性服務費的方式，購買項目公司為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），
2、人大出承諾，列跨年度財政預算。市人大常委會以決議件的方式承諾將該等可用性服務費和運營績效服務費納入跨年度的財政預算。此點非必須（最新《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》第21條僅涉及政府承諾，非人大承諾），在本案例外實現屬創新亮點。
3、可量化的績效考核指標設計，與政府采購支付費用掛鉤。政府從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準；從四個層級設置運維績效指標，在運營維護期內，項目實施機構主要通過常規考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水平進行考核，并將考核結果與運維績效付費支付掛鉤。
本項目PPP方案設計對社會各屆的啟示：
本項目在做PPP實施方案設計籌劃時，面臨的難點問題是：該市政道路屬非經營性項目，不能向使用者收費，必須由政府從財政預算內安排資金覆蓋項目建設及運營成本及合理利潤。應對這種項目，傳統意義上最直接的辦法是政府直接投資（前提是政府資金充足），其次是BT（延后政府資金支付時間）。在PPP模式下，各方磋商、設計出了本案較完美的投融資架構。
1、成功地將傳統BT項目設計成為BOT項目，在投資、建設的環節之外，增加了項目建成后在特許經營期內的運營、維護環節。本項目使用DBFO的名義而非BOT，似乎回避了項目資產的所有權歸屬及特許經營期滿移交時稅、費麻煩的問題。
2、在本案特許經營范圍、條件下，政府方可以參股項目公司，也可以不設項目公司，似乎對本項目建設、運營和管理、監督均不會有大影響。當然，從社會投資人角度，設立項目公司將有利于項目風險控制，將本PPP項目的投資、建設、運營風險與母公司責任隔離。
3、兩次招標并一次。中標的社會投資人具有設計、施工資質，通過公開招標（而非競爭性談判等其他PPP采購方式）中標，簽約后應可以直接實施設計、施工工作，而無須再次招標（《招投標實施條例》第9條）。這也是設計單位、施工單位，甚至于制造業企業積極參與PPP投資人招標的吸引力所在。
4、項目期內成本節約及激勵相容機制的設計。本項目從全生命周期成本來考慮，分別設置了可用性績效考核指標和運營維護期績效考核指標，且運維服務的優劣決定運維績效服務費的多寡（PPP項目協議中設置了明確的獎懲機制），建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統籌考慮本項目的建設及運營維護等。
5、本項目通過BOT架構安排，將投資人的項目建設質量責任與運營維修責任合二為一，并掛鉤獎罰機制，是巧妙的安排。政府方在支付每筆費用前，會對投資人的建設和運營標準進行監督和評價，將有利項目建設、運營質量、效率的提高。
項目方案設計仍可優化的方面：
從精益求精的角度看，該項目PPP方案設計仍有提升、改進的空間：
1、貌似非經營性的項目，經挖掘、設計，可以變性成為準經營性的項目。本例中，市政道路表面看不可以收費運營，但實際上該項目伴隨資源存在可收費的條件。如：市政道路沿線廣告經營權，市政道路并行或交叉的市政管網鋪設、運營權，等等。該部分資源如能打包進本項目PPP特許經營權的范圍內，將使項目公司獲得部分運營收入，可以減輕政府未來財政預算補貼金額。
2、非經營性項目設計成為準經營性項目，其實質是幾個具體項目在一個PPP架構下的捆綁和混搭，將增加PPP方案制定時每個具體項目做財務、收益測算以及項目之間財務平衡的難度。
案例編寫成稿時間：2015年5月11日
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